一、“國家監(jiān)察”定位
1、明確“國家監(jiān)察”的定位。2005年2月，國務院召開第81次常務會議，確定“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全工作原則。今年6月，國務院印發(fā)了《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2005］18號），再一次以國務院規(guī)范性文件予以明確。因此，準確定位“國家監(jiān)察”，是履行好國家監(jiān)察職能的前提。
對于“國家監(jiān)察”的定位理解，主要有三點：一是站得高。要站在全國煤礦安全大局的位置，審視我們從事的工作，代表國家對煤礦安全工作進行監(jiān)察，不受地方具體問題、具體情況的影響，不能顧及地方保護。二是看得準。對煤礦安全工作中的問題、隱患看得準，煤礦安全專業(yè)性強，要依照國家的法律法規(guī)、標準規(guī)章、規(guī)程辦事。三是執(zhí)法嚴。對煤礦安全中的違法行為采取措施，嚴格執(zhí)法，不以罰代刑，也不以刑代罰，法律手段、經濟手段、行政手段、輿論手段等多管齊下。
2、煤礦安全監(jiān)察機構的職能。根據2004年國辦79號文件的規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構的主要職責有五項：對煤礦安全實施重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察，對煤礦違法違規(guī)行為依法作出現場處理或實施行政處罰；對地方煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導；負責煤礦安全生產許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓發(fā)證工作；負責煤礦建設工程安全設施的設計審查和竣工驗收；組織煤礦事故的調查處理。
與以前的職能相比，主要有兩大區(qū)別：一是監(jiān)察范圍。明確監(jiān)察機構實施“三項監(jiān)察”，將日常檢查、督促隱患整改交由地方監(jiān)管部門承擔。但這并不意味著監(jiān)察機構就不能進行日常檢查和督促隱患整改，本意在于監(jiān)察機構必須集中精力抓更為主要的問題。監(jiān)察機構可以與監(jiān)管部門聯(lián)合進行檢查，實質上定期監(jiān)察也就有日常監(jiān)察的意思；督促隱患整改實行分級原則，一般事故隱患，由監(jiān)管部門去督促整改，較大的事故隱患，監(jiān)管部門督促整改后向監(jiān)察機構報告，重大的事故隱患可以由監(jiān)察機構直接進行督促整改。二是職能內容。明確監(jiān)察機構對地方煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導。需特別注意的是，不是對地方煤礦安全監(jiān)管部門的工作進行檢查指導，而是對整個地方的煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導，范圍要廣泛得多，自然也包括監(jiān)管部門的工作在內。
3、實現“三個轉變”。根據煤礦安全監(jiān)察定位和職能的變化，必須實現“三個轉變”，統(tǒng)一到“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的工作原則上來。
一是轉變職能。煤礦企業(yè)是安全生產的責任主體，地方政府是煤礦安全監(jiān)管的主體，煤礦安全監(jiān)察機構是國家監(jiān)察的主體。因此，煤礦安全監(jiān)察機構不能代替地方政府，不能代替行業(yè)主管部門，不能代替出資人機構，更不能代替煤礦企業(yè)，不要“種了別人的田，荒了自己的地”。凡是應當由地方政府辦的，就督促地方政府辦，要體現分級、屬地原則。地方政府煤礦安全監(jiān)管部門對79號文件明確的六項職責負責。
在職能定位上，要特別防止兩種錯誤傾向：一種是沒有抓住本職職責，攬得過寬，或者是片面地追求“關口前移”，管一些不該管、也管不好的事情，發(fā)揮地方政府、行業(yè)部門、下級監(jiān)管部門和企業(yè)方面的積極性不夠，信任不夠，不知不覺中把煤礦安全監(jiān)察機構變成了企業(yè)的安全管理部門、地方監(jiān)管部門等等，或者是“四不象”。另一種是自我弱化，表現為工作信心不足，底氣不足，該負責的不敢大膽負責，抓工作缺乏力度，權威性不夠，效率效能有待提高。
2005年6月6日，江西省人民政府下發(fā)文件，明確了監(jiān)管職能，明確了地方煤礦安全監(jiān)管部門必須接受煤礦安全監(jiān)察機構的檢查指導。特別要強調的是，以前是煤礦安全監(jiān)察機構承擔煤礦安全監(jiān)管職能，直接履行了監(jiān)管職責，直接做了大量的監(jiān)管工作，現在不再承擔市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的監(jiān)管職能，就必須及時地把這部分職能交出去，從具體監(jiān)管工作中擺脫出來，集中精力抓監(jiān)察。煤礦安全監(jiān)察機構必須要有煤礦大安全觀念，但是大安全觀念并不是要求煤礦安全監(jiān)察機構對煤礦任何安全問題都要直接管，什么都要自己親自去干。前述的煤礦安全監(jiān)察機構的5項職能是煤礦安全監(jiān)察機構法定的本職職能，其他的，如安全質量標準化、采煤方法改革、監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)建設等等，應當是地方煤礦安全監(jiān)管部門的職能，但煤礦安全監(jiān)察機構對此不聞不問也是極端錯誤的，應當作為“貫徹落實煤礦安全法律法規(guī)、標準情況”予以檢查指導，予以重點督促，積極推動。這一點，領導干部、省局機關尤其要認識到位，擺正位置。否則，不僅吃力不討好，還將影響監(jiān)察工作。
二是轉變工作方式，推進“三分開”。就煤礦安全監(jiān)察機構來說，政企分開，就是法定分別屬于煤礦安全監(jiān)察機構和企業(yè)的職責要分開。煤礦企業(yè)應該做的事情，煤礦安全監(jiān)察機構不直接干預，只按照分級、屬地的原則實施監(jiān)察，監(jiān)察企業(yè)是否履行了法定職責和義務。政資分開，就是煤礦安全監(jiān)察機構與煤礦企業(yè)的出資人職能要分開。國有煤礦企業(yè)的出資人為政府，作為國家資產的管理者的國資委，加強國有煤礦企業(yè)的安全管理是確保國有資產保值增值的應有之義。省政府明確指出：省煤炭集團公司必須具有國有煤礦的安全管理職能。對此，我局提出，省煤炭集團公司必須配備分管安全的副總經理、副總工程師、設立安全處、配備專業(yè)人員等。政事分開，就是煤礦安全監(jiān)察機構要辦的事很多，不能什么都包辦代替，有些事情可以委托安全中介機構按市場經濟規(guī)律去辦，煤礦安全監(jiān)察機構所要管的是安全中介機構的資質并對其監(jiān)管。
三是轉變工作作風。檢查工作上的差距，主要是監(jiān)管不扎實、執(zhí)法不嚴格、責任不落實、措施不到位。有些要求、措施，實際上沒有落到實處，說到底，還是有些形式主義的東西。轉變工作作風，就是要求真務實，堅決克服形式主義和漂浮作風，在抓落實上下功夫。抓落實的有效手段，就是建立健全煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法責任制和責任追究制，責任層層分解，最終要落實到每個人，干好了進行獎勵，出了問題予以追究，促進公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。
二、做好“三項監(jiān)察”
“三項監(jiān)察”，即：重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察。這是今后煤礦安全監(jiān)察機構主要工作方式和執(zhí)法形式。
1、“三項監(jiān)察”的定義及相互關系。重點監(jiān)察是指對存在重大事故隱患煤礦或事故多發(fā)礦區(qū)進行針對性監(jiān)察；專項監(jiān)察是指監(jiān)察區(qū)域內煤礦存在某些普遍性安全問題，進行專業(yè)性監(jiān)察；定期監(jiān)察是指根據區(qū)域內煤礦安全生產條件和安全工作狀況進行周期性的監(jiān)察。
“三項監(jiān)察”之間的關系是點、線、面的關系。重點監(jiān)察是抓點，即安全問題較嚴重的點；專項監(jiān)察是抓線，即煤礦安全中各專業(yè)領域中帶普遍性的問題；定期監(jiān)察是抓面，及時了解掌握監(jiān)察區(qū)域內煤礦的安全狀況，要求有一定的監(jiān)察覆蓋率。
2、分級實施“三項監(jiān)察”。“三項監(jiān)察”是國家局、省局、分局的共同職責，但工作的側重點應當有所區(qū)別，即應當分級實施。
國家局是煤礦安全監(jiān)察機構的最高機關，總攬全局，面對全國，由于全國各地煤礦情況差異性較大，煤礦數量多，組織開展全國性專項監(jiān)察和定期監(jiān)察比較困難，建議監(jiān)察工作的重心：一是在重點監(jiān)察的基礎上，形成宏觀政策性指導意見，分類指導全國；二是通過組織對省級監(jiān)察監(jiān)管機構的重點檢查指導或聽取省局的監(jiān)察工作匯報，來推動全國煤礦安全工作。
省局起到承上啟下的作用，是創(chuàng)造性地開展工作的指揮部，地位十分重要，監(jiān)察工作的重心應放在重點監(jiān)察、專項監(jiān)察方面。省局的重點監(jiān)察對象是在分局監(jiān)察的基礎上，選擇重點和難點；專項監(jiān)察對全省煤礦存在有專業(yè)特點的安全薄弱環(huán)節(jié)來確定，分專業(yè)組開展活動，通過監(jiān)察，促進專業(yè)安全水平的提高；省局的定期監(jiān)察主要是承辦國家總局、國家局和省政府組織的安全大檢查以及交辦的其他任務。
分局是監(jiān)察一線，是所有監(jiān)察工作的執(zhí)法主力軍。分局監(jiān)察工作的任務側重在重點監(jiān)察和定期監(jiān)察上。分局的定期監(jiān)察覆蓋率每年達到50%以上。
3、“三項監(jiān)察”的做法。重點監(jiān)察、定期監(jiān)察的方式均為全面監(jiān)察，監(jiān)察內容表格化、程序化，覆蓋礦井的各個方面，以“一通三防”和防治水，尤其是瓦斯治理為監(jiān)察重點；各項監(jiān)察務求監(jiān)察質量，以提高監(jiān)察效能為生命，不要片面追求監(jiān)察覆蓋率，給當地煤礦安全監(jiān)管部門以示范，并通過當地監(jiān)管部門加強日常監(jiān)管，實現對煤礦安全的有效監(jiān)察監(jiān)管；專項監(jiān)察由省局組織為主，分局予以配合，原則上專項監(jiān)察每年不超過四次，大致每個季度一次。
煤礦安全監(jiān)察機構應根據地方煤礦安全監(jiān)管機構日常監(jiān)督檢查情況，結合轄區(qū)內煤礦災害特點、礦點數量及分布、監(jiān)察力量等因素，編制“三項監(jiān)察”的監(jiān)察執(zhí)法年度計劃并告知當地監(jiān)管部門及所有煤礦企業(yè)。監(jiān)察計劃對全年監(jiān)察工作進行統(tǒng)籌安排，適當留有余地，全年按監(jiān)察計劃開展工作，特殊任務特別對待，特別處理。其中：分局的監(jiān)察執(zhí)法計劃應報省局備案，省局的監(jiān)察執(zhí)法計劃應報國家局備案，并根據上級有關煤礦安全的工作部署適時進行調整。逐步實現上下聯(lián)動、步伐協(xié)調、互為補臺的國家煤礦安全監(jiān)察合力。
4、嚴格依法執(zhí)法。能用的執(zhí)法方法都用上，規(guī)范執(zhí)法處罰額度，江西煤礦安全監(jiān)察局出臺了《江西煤礦安全監(jiān)察行政處罰指導意見》(試行)，從9月1日起執(zhí)行�？傮w是加大罰款、停產整頓、關閉礦井的力度。對多個違法行為實施行政處罰時，要分別裁量，合并處罰。
在監(jiān)察執(zhí)法工作中，煤礦安全監(jiān)察機構要堅持“三個結合”，形成“五位一體”的工作機制�！叭齻�結合”就是監(jiān)察與服務相結合、監(jiān)察與夯實安全基礎相結合、監(jiān)察與提高安全管理人員、從業(yè)人員素質相結合。“五位一體”就是煤礦安全工作總體格局中，煤礦安全監(jiān)察機構要充分發(fā)揮五個方面力量的作用。即：發(fā)揮企業(yè)安全責任主體作用，調動企業(yè)安全管理人員的工作積極性；發(fā)揮地方政府的作用，調動安全監(jiān)管人員的積極性；發(fā)揮煤礦安全監(jiān)察機構的作用，調動全體煤礦安全監(jiān)察員的積極性；發(fā)揮安全中介機構的作用，調動執(zhí)業(yè)人員的積極性；發(fā)揮群眾和輿論等社會的作用，調動廣大群眾、社會輿論的監(jiān)督積極性。這五個方面是緊密聯(lián)系、相互促進、相輔相成的有機整體。煤礦安全監(jiān)察機構要特別注意為當地政府當好參謀，發(fā)揮煤礦專業(yè)安全工作主導的作用，并通過當地政府把煤礦安全工作組織好、協(xié)調好，把五股煤礦安全力量擰起來，形成合力。
三、抓好檢查指導
“對地方煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導”是煤礦安全監(jiān)察機構的一項重要工作，也是體現“國家監(jiān)察”的具體形式。
1、檢查指導的主要內容。根據國辦發(fā)［2004］79號文件規(guī)定，檢查指導的主要內容是：貫徹落實煤礦安全法律法規(guī)、標準情況；關閉不具備安全生產條件礦井情況；煤礦安全監(jiān)督檢查執(zhí)法情況；煤礦安全專項整治、事故隱患整改及復查情況；煤礦事故責任人的責任追究落實情況。當前，我們做到了督促指導市、縣（區(qū)）煤礦安全監(jiān)管部門到位，對監(jiān)管人員進行培訓，統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法文書樣式，規(guī)范監(jiān)管部門執(zhí)法工作。
2、分級原則進行檢查指導，原則是上級檢查指導下級。國家局對省級煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導，向省人民政府提出加強和改進煤礦安全工作的建議；省局對設區(qū)市和部分重點產煤縣（市、區(qū)）煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導，對設區(qū)人民政府提出意見和建議，向國家總局、國家局和省人民政府報告工作；分局對縣（市、區(qū)）煤礦安全監(jiān)管工作進行檢查指導，對縣（市、區(qū)）人民政府提出意見和建議，向省局報告工作。
3、檢查指導的做法。一般采取聽取匯報、現場監(jiān)察、查閱資料等方式進行。檢查指導前通知被檢查指導的市、縣（區(qū)）人民政府，一般情況下，市、縣（區(qū)）人民政府將交由市、縣（區(qū)）煤礦安全監(jiān)管部門承辦準備；聽取監(jiān)管工作匯報后，對轄區(qū)內煤礦安全監(jiān)察機構確定的重點礦井進行重點監(jiān)察，現場檢查非法礦井關閉、隱患整改等情況，同時檢查監(jiān)管部門對煤礦安全監(jiān)督檢查執(zhí)法情況，查閱其執(zhí)法文書等，做到檢查指導和重點監(jiān)察相結合，兩不誤。原則上，檢查指導面應當保證100%，即每個省、市、縣（區(qū)），煤礦安全監(jiān)察機構每年應當檢查指導一次，重點產煤地區(qū)應檢查指導兩次。前一段時間，江西煤礦安全監(jiān)察局及其分局按照這個原則，開展了一次檢查指導工作，下達了建議書。
4、建立健全協(xié)調工作機制。江西煤礦安全監(jiān)察局及其分局建立了以下制度：一是建立工作通報和信息交流制度，及時通報行政執(zhí)法情況及有關資料，煤礦安全監(jiān)察機構在頒發(fā)煤礦安全生產許可證等工作中聽取地方相關部門的意見。具體是：對煤礦的行政處罰及時主動抄送地方煤礦安全監(jiān)管部門；對礦井下達停產整頓的監(jiān)察指令，及時主動抄送國土、煤炭行業(yè)管理、工商、公安、煤礦安全監(jiān)管、電力等部門；行政許可時，視情況主動征求地方煤礦安全監(jiān)管等部門的意見；未涉密信息共享。二是建立聯(lián)席會議制度，及時協(xié)商解決煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管工作中的重大問題。原則上，分局每季度與設區(qū)市煤礦安全監(jiān)管部門召開一次，形成制度。三是完善聯(lián)合執(zhí)法機制，杜絕重復執(zhí)法和“一事兩罰”，努力提高執(zhí)法效率。原則上，分局與設區(qū)市有關部門每年開展聯(lián)合執(zhí)法2次；省局與省煤礦安全監(jiān)督管理局等部門每年進行聯(lián)合執(zhí)法1－2次。
對質量標準化、采煤方法改革、瓦斯監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)等進行檢查指導，進行重點推動，是擺在大家面前的一項迫切的任務。我們的做法是：煤礦安全監(jiān)察機構根據上級要求或本省實際，商煤礦安全監(jiān)管部門實事求是地提出目標、時間進程表以及煤礦未如期達到目標必須承擔的后果；地方各級煤礦安全監(jiān)管部門具體貫徹落實；煤礦安全監(jiān)察機構對煤礦安全監(jiān)管部門貫徹落實進程進行檢查指導并予以配合，在監(jiān)察執(zhí)法過程中督促、指導煤礦企業(yè)落實；對在最后期限內未實現目標的煤礦企業(yè)，不再放寬期限，嚴格執(zhí)法，說到做到，樹立強有力的權威。
四、做好事故查處工作
1、堅持“四不放過”的原則。發(fā)生事故后，不但要按照事故原因未查清不放、責任人員未受到處理不放過、職工群眾未受到教育不放過、防范措施不落實不放過的原則嚴肅查處直接責任人，而且還要嚴肅查處所有的相關環(huán)節(jié)、相關人員的責任，做到查處一起事故，解決一些問題，整改治理一批隱患，安全管理水平得到一次較大提高。
查處事故時要充分調動并發(fā)揮事故調查組成員單位的積極性，但必須始終牢牢把握主動權，原則問題毫不妥協(xié)。
查處事故人員要區(qū)別對待。對無視法律禁令、無視政府監(jiān)管、無視生命安全而違法違規(guī)生產造成事故的煤礦要敢于下達關井的執(zhí)法文書，非法礦井必須沒收非法所得，并處于1～5倍的罰款；對可能涉及非法違規(guī)生產背后的腐敗行為的，要積極協(xié)助紀檢檢察部門予以查處；對黨紀政紀處分效果不大的責任人員，一律并處罰款；對黨紀政紀處分沒用、刑事責任追究不上的責任人員，一律在經濟上予以重罰。
2、監(jiān)督檢查事故責任落實到位。不能作出事故調查處理決定就不管不問，要會同司法機關、監(jiān)察部門監(jiān)督檢查事故責任的落實情況。對于建議追究刑事責任的人員，及時主動移交有關材料，并隨時調度落實情況，凡經檢察機關審定不予立案的，煤礦安全監(jiān)察機構必須對有關責任人員重新作出處理，嚴防理應受到最嚴厲處罰的人員最后未得到處理。重大事故處理結果包括司法處理結果，都要向社會公開，接受社會監(jiān)督。
五、嚴把煤礦安全準入關
1、落實安全生產許可制度。對未申辦、未被受理或經審核不具備頒證條件的煤礦，依法下達停產整頓指令，通報地方煤礦安全監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)行，同時由相關部門依法暫扣或收回證照。停產整頓礦井的最終整頓期限為2005年12月31日，逾期仍達不到頒證條件的煤礦，提請地方政府依法予以關閉。加強對安全生產許可證的監(jiān)管工作，對取得許可證后降低安全標準、不符合條件的，及時暫扣或吊銷許可證。按照省政府要求，從2006年起，每年淘汰安全生產條件差、煤炭資源回收率低、抗災能力弱的倒數30名的小煤礦；至2007年，全省低瓦斯礦井生產能力低于3萬噸/年、高瓦斯礦井生產能力低于6萬噸/年的各類礦井不得通過行政許可年檢；按低瓦斯礦井不低于9萬噸/年，高瓦斯礦井不低15萬噸/年的規(guī)模，進行煤礦產業(yè)接替的礦井建設。
2、落實建設項目安全設施“三同時”制度。加強建設項目設計審查和竣工驗收工作。凡是建設項目未經主管部門核準的，“安全專篇”不予審查；未進行設計審查的礦井，一律不得開工建設，已開工的堅決責令停止施工；未通過竣工驗收的礦井一律不得投產，已投入生產的礦井責令停止生產，通過竣工驗收并申辦安全生產許可證后方可恢復生產；未通過安全設施設計審查和竣工驗收的煤礦建設項目，以基建名義生產的，依法加大行政處罰力度。
3、落實煤礦安全培訓制度。按照總局要求，組織好煤礦企業(yè)主要負責人、安全生產管理人員和特種作業(yè)人員的安全培訓，進一步規(guī)范資格培訓工作，在培訓實效下功夫。督促地方煤礦安全監(jiān)管部門加強對煤礦職工全員培訓的監(jiān)督檢查，督促企業(yè)嚴格執(zhí)行職工上崗、轉崗培訓制度，提高職工法律意識和安全素質。
